沖破新區(qū)新城建設(shè)誤區(qū)，不搞“大開發(fā)區(qū)”——

創(chuàng)新為“人”，建宜居現(xiàn)代新城

聚力創(chuàng)新江北新區(qū)新實(shí)踐

全國在建和規(guī)劃的各類新城新區(qū)多達(dá)3000多個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億，以新城新區(qū)建設(shè)帶動(dòng)地方發(fā)展的擴(kuò)張模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。25日下午，南京江北新區(qū)舉辦規(guī)劃編制成果匯編發(fā)布會(huì)。作為江蘇唯一的國家級(jí)新區(qū)，江北新區(qū)肩負(fù)使命探路新型城鎮(zhèn)化，其規(guī)劃、建設(shè)的諸多新理念值得關(guān)注。

柔性改造城中村

為外來人口建廉租房

南京江北新區(qū)規(guī)劃國土局局長陳家祥介紹，江北新區(qū)已開展75項(xiàng)規(guī)劃，此次從中遴選出33項(xiàng)規(guī)劃成果，向社會(huì)展示，為公眾了解并參與城市規(guī)劃創(chuàng)造條件。

當(dāng)天公布的規(guī)劃中，首次對(duì)外發(fā)布的《南京江北新區(qū)棚戶區(qū)改造行動(dòng)》備受關(guān)注。根據(jù)規(guī)劃，在江北新區(qū)國務(wù)院批復(fù)的788平方公里的范圍內(nèi)，共有棚戶區(qū)312個(gè)，建筑面積1400萬平方米，涉及人口22萬人。規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長唐歷敏介紹，江北新區(qū)棚戶區(qū)范圍廣、總量大，類型復(fù)雜。

各地棚戶區(qū)尤其大都市棚戶區(qū)改造進(jìn)入攻堅(jiān)期，江北新區(qū)同樣如此。根據(jù)規(guī)劃，江北新區(qū)棚戶區(qū)改造地塊用于公益類項(xiàng)目較多，半數(shù)棚戶區(qū)改造將出現(xiàn)資金平衡困難。唐歷敏認(rèn)為，棚戶區(qū)改造一定不能忽略弱勢群體，不能無視大量居住在棚戶區(qū)內(nèi)外來人口的訴求。據(jù)測算，因?yàn)樽≡谂飸魠^(qū)，外來人口的生活成本比住在市區(qū)至少低三成。棚戶區(qū)改造不僅要完善功能，提升形象，更要增加地區(qū)活力，而外來人口是城市發(fā)展重要的活力之源。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，到2025年城鎮(zhèn)化率超過80%，人口接近230萬，初步建成宜居宜業(yè)、具有較強(qiáng)國際影響力的現(xiàn)代化新區(qū)。對(duì)照國務(wù)院這一要求，江北新區(qū)壓力不小。到去年底，江北新區(qū)城鎮(zhèn)化率不到60%，人口170萬。據(jù)測算，到2030年，江北新區(qū)低收入人口將達(dá)35萬。江北新區(qū)棚戶區(qū)改造行動(dòng)規(guī)劃特別提出，為這些人群包括外來人口配建220萬平方米廉租空間。

尊重棚戶區(qū)外來人口的生活空間及社群結(jié)構(gòu)，江北新區(qū)提出盡量采用柔性改造方式，312個(gè)棚戶區(qū)中，有6個(gè)為局部改造，4個(gè)為保護(hù)性改造，18個(gè)為整治更新。局部改造，是拆除部分住宅及建筑質(zhì)量差的臨時(shí)建筑，保留質(zhì)量好的居住建筑，強(qiáng)調(diào)對(duì)局部區(qū)域、關(guān)鍵要素進(jìn)行重點(diǎn)改造;保護(hù)性改造，則以歷史建筑風(fēng)貌保護(hù)為前提，采取建筑修繕和功能植入方法，不搞大拆大建。

唐歷敏表示，根據(jù)柔性改造思路，有的城中村有成熟的生活配套，建筑質(zhì)量過關(guān)，可通過環(huán)境整治和增加公共配套完善功能，不用拆除。

推進(jìn)土地制度改革

賦權(quán)農(nóng)民自主開發(fā)

任何發(fā)展都要落實(shí)到空間上，南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院副院長黃賢金教授建議江北新區(qū)要大膽爭取政策，推進(jìn)土地制度改革，為新區(qū)帶來更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

根據(jù)不同區(qū)域用地現(xiàn)狀，制定相應(yīng)的土地政策。浦口組團(tuán)，人口高度集中，住宅商服用地比例高，這要加強(qiáng)與總體規(guī)劃的銜接，突出城鄉(xiāng)用地融合，打造存量用地示范空間;而對(duì)高新大廠組團(tuán)，傳統(tǒng)工業(yè)用地占比高，屬于產(chǎn)城融合型，則要加快低效工業(yè)用地退出，構(gòu)建工業(yè)用地開發(fā)再利用長效機(jī)制;雄州組團(tuán)，大力開展舊城改造，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)。

江北新區(qū)同樣需要開展鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)特色集鎮(zhèn)，改造老村老鎮(zhèn)。在這個(gè)過程中，是把農(nóng)民整體遷出安置，將土地、產(chǎn)權(quán)收歸國有，還是保留原來居民自主產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民長期持股?黃賢金傾向于后者。他說，從長期看，保留自主產(chǎn)權(quán)開發(fā)模式，農(nóng)民福利效應(yīng)提升最大。鄉(xiāng)村要通過精明收縮，從而實(shí)現(xiàn)精明增長。

目前，各地土地儲(chǔ)備部門是“管用一體”，黃賢金建議實(shí)施“管用分離”，敢于創(chuàng)新，像儲(chǔ)備城市建設(shè)用地一樣，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施儲(chǔ)備。同時(shí)，各行業(yè)有必要實(shí)施土地規(guī)劃儲(chǔ)備，對(duì)全域旅游用地制定規(guī)劃，劃出紅線，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃整體布局，避免旅游布局碎片化。

加快整合降制度成本

不再搞“大開發(fā)區(qū)”

靠增量土地運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)城市空間的大尺度拓展與延伸，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長、高級(jí)城市規(guī)劃師李曉江認(rèn)為，這樣的新城建設(shè)模式難以為繼。

當(dāng)前，新城新區(qū)發(fā)展存在幾大矛盾：經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，社會(huì)文化發(fā)展相對(duì)滯后;就業(yè)崗位增加，生活配套基本公共服務(wù)缺失;城市空間擴(kuò)展快速，人居環(huán)境品質(zhì)不高;產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式主導(dǎo)，空間碎片化、孤島化。新城新區(qū)建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)三個(gè)回歸：從工業(yè)園區(qū)向城市復(fù)合功能區(qū)回歸;從經(jīng)濟(jì)增長向社會(huì)文化多元發(fā)展回歸;從單純就業(yè)向豐富社會(huì)生活回歸。

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院張京祥教授分析，目前經(jīng)濟(jì)增長乏力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，城鎮(zhèn)化減速，江北新區(qū)的重心要放在創(chuàng)新發(fā)展模式，全力推動(dòng)治理創(chuàng)新，萬萬不能簡單照搬過去經(jīng)驗(yàn)，再建一個(gè)新的“大開發(fā)區(qū)”。

制度成本是絕不該被忽視的高昂代價(jià)，江北新區(qū)平臺(tái)眾多，最近剛整合兩園、兩街道為直管區(qū)，但從長遠(yuǎn)看，江北新區(qū)盡早在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)整合將極大降低制度成本。

江北新區(qū)將注重政策分區(qū)引導(dǎo)與差異化發(fā)展戰(zhàn)略，城市建設(shè)區(qū)分更新升級(jí)區(qū)和集中優(yōu)化發(fā)展區(qū)，精準(zhǔn)施策分類發(fā)展。

注重人的需求，將成為江北新區(qū)的城市治理和城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心理念。全國已有近3億人口進(jìn)入中等收入群體，2025年將達(dá)五六億，以中等收入群體為主體的消費(fèi)需求正在成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿Α?/p>

“有些愿意留在城市的人，也許就是因?yàn)閻鄣浇叞l(fā)呆，而不僅僅是為了一份工作。”李曉江提醒，江北新區(qū)需要正視人的需求，謀劃未來的城市發(fā)展。

本報(bào)記者 顏芳